Апелляционное определение Саратовского областного суда от 23.04.2015 по делу N 33-2302/2015 <Об отмене решения Балаковского районного суда Саратовской области от 03.02.2015 и признании недействующими абзаца 1 пункта 4.2 и пункта 4.3.1 Правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования город Балаково, утвержденных решением Совета муниципального образования город Балаково от 18.02.2011 N 251>

САРАТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 апреля 2015 г. по делу № 33-2302/2015

Судья Остапенко С.В.
Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:
председательствующего судьи Макаровой Н.А.,
судей Литвиновой М.В. и Поляниной О.А.,
при секретаре Д.В.В.,
с участием прокурора Новичкова Е.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора города Балаково Саратовской области в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими в части Правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования город Балаково, утвержденных решением Совета муниципального образования город Балаково от 18 февраля 2011 года № 251, по апелляционному представлению помощника прокурора города Балаково Саратовской области на решение Балаковского районного суда Саратовской области от 03 февраля 2015 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.
Заслушав доклад судьи Макаровой Н.А., объяснения представителя заинтересованного лица администрации Балаковского муниципального района Ш.Н.В., действующей на основании доверенности № от <дата>, возражавшей против доводов представления, заключение прокурора, полагавшего решение суда подлежащим отмене, исследовав материалы дела, обсудив доводы представления и возражений на представление,

установил:

решением Совета муниципального образования город Балаково от 18 февраля 2011 года № 251 (далее - решение Совета) утверждены Правила санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования город Балаково (далее - Правила).

18 ноября 2014 года решением Совета муниципального образования город Балаково № 128 в него внесены изменения:
- в абзац 1 пункта 4.2, который изложен в следующей редакции: "физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм обязаны обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий";
- из пункта 4.3.1 исключено предложение: "Уборка прилегающей территории осуществляется по соглашению между собственником (балансодержателем) и администрацией муниципального образования города Балаково либо уполномоченным органом", в связи с чем указанный пункт в действующей редакции изложен следующим образом: "Организации, предприятия и учреждения, а также владельцы частных жилых домов и лица, имеющие право пользования жилым помещением осуществляют сезонный комплекс работ по уборке собственной территории, по мере необходимости, в границах их участков, а также прилегающую территорию не менее: в длину - в пределах границ их участков, в ширину - до проезжей части, переулка, проезда".
Решения Совета официально опубликованы в газете "Балаковские вести" от 3 марта 2011 года и в бюллетене "Вестник Совета муниципального образования город Балаково" от 28 ноября 2014 года № 10 (42) соответственно, а также размещены на официальном сайте муниципального образования город Балаково.
Заместитель прокурора города Балаково Саратовской области обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими со дня принятия абзаца 1 пункта 4.2 и пункта 4.3.1 Правил.
Требование мотивировано тем, что оспариваемая часть нормативно-правового акта органа местного самоуправления противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку возложение бремени содержания имущества на не собственников отнесено к компетенции федерального законодателя.
Между тем утвержденными Правилами на собственников, владельцев, пользователей земельных участков возложена обязанность по содержанию находящейся в ведении муниципального образования территорий, прилегающих к принадлежащим им земельным участкам, что может быть осуществлено на основании Федерального закона либо на основании договора.
Рассмотрев спор, суд постановил вышеприведенное решение.
В апелляционном представлении помощник прокурора Балаковского района, принимавший участие в рассмотрении дела, ставит вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного и принятии нового решения об удовлетворении заявления. Указывает на то, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.
В возражениях на апелляционное представление администрация Балаковского муниципального района и Совет муниципального образования город Балаково полагают решение суда законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, а апелляционное представление - без удовлетворения.
На заседание судебной коллегии заместитель прокурора города Балаково Саратовской области и представитель заинтересованного лица Совета муниципального образования город Балаково Саратовской области не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, об отложении рассмотрения дела ходатайств в апелляционную инстанцию не представили. При указанных обстоятельствах, учитывая положения ст. 167 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда согласно требованиям статьи 327.1 ГПК Российской Федерации, исходя из доводов апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 195 ГПК Российской Федерации решение должно быть законным и обоснованным.
Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК Российской Федерации).
Обжалуемое решение суда не отвечает в полной мере приведенным требованиям, ввиду чего подлежит отмене.
В соответствии с оспариваемыми пунктами Правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования город Балаково физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм обязаны обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий (абзац 1 пункта 4.2). Согласно пункту 4.3.1 указанного акта организации, предприятия и учреждения, а также владельцы частных жилых домов и лица, имеющие право пользования жилым помещением, осуществляют сезонный комплекс работ по уборке собственной территории, по мере необходимости, в границах их участков, а также прилегающую территорию не менее: в длину - в пределах границ их участков, в ширину - до проезжей части, переулка, проезда.
Полагая, что указанные нормы Правил противоречат положениям статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 210 ГК Российской Федерации, прокурор обратился в суд с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что из пункта 19 части 1 статьи 14, статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и положений приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований" усматривается то, что физических и юридических лиц, независимо от их организационно-правовых форм, следует обязывать обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий.
С таким выводом согласиться нельзя, так как он основан на ошибочном толковании норм материального права и не основан на нормах федерального законодательства, подлежащего применению при рассмотрении настоящего заявления.
В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих и требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.
Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что нормативный правовой акт Советом муниципального образования город Балаково в оспариваемой части принят в пределах предоставленных ему полномочий.
Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.
В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.
Таким образом, органы местного самоуправления наделены федеральным законодателем только полномочиями по установлению порядка участия собственников зданий (помещений), а не определению объема обязанностей по содержанию и обслуживанию не принадлежащей им собственности, установление которых относится к компетенции федерального законодательства.
Судом первой инстанции регулируемые оспариваемыми нормами правоотношения ошибочно отнесены к вопросам владения, пользования и распоряжения землей, отнесенным статьей 76 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При обсуждении вопроса о соответствии оспариваемого нормативного акта федеральному законодательству судом не было учтено, что в соответствии со статьей 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).
В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Правом на использование земельных участков в соответствии со статьями 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. На указанных лиц в силу статьи 42 данного Кодекса возложена, в том числе обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также недопущению загрязнения и захламления.
Из системного толкования изложенных норм следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.
Федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает. В данном случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.
При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые прокурором положения Правил устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков и строений дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом или договором.
Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания оспариваемых положений Правил соответствующими Федеральному закону № 131-ФЗ по вопросам местного значения.
При таких условиях обжалуемое решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 330 ГПК Российской Федерации как принятое с существенными нарушениями норм материального права с принятием нового решения об удовлетворении заявления прокурора.
В соответствии с частями 2, 3 статьи 253 ГПК Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 327.1, 328 - 330 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Балаковского районного суда Саратовской области от 03 февраля 2015 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым заявление заместителя прокурора города Балаково Саратовской области удовлетворить.
Признать недействующими со дня принятия абзац 1 пункта 4.2 и пункт 4.3.1 Правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования город Балаково, утвержденных решением Совета муниципального образования город Балаково от 18 февраля 2011 года № 251.
Обязать Совет муниципального образования город Балаково опубликовать настоящее решение в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.


------------------------------------------------------------------