Решение Саратовского областного суда от 25.05.2015 <О признании недействующим в части Закона Саратовской области от 02.08.2012 N 123-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области">

САРАТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 25 мая 2015 года

Саратовский областной суд в составе:
председательствующего судьи Макаровой Н.А.,
с участием прокурора Новичкова Е.А.,
при секретаре У.,
с участием представителей заявителей А., Г.Ю., Г.О., К.А.В. - К.Н.А. и К.Н.В., представителей Саратовской областной Думы Н.А.А. и Ш., представителей министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области С. и П., представителя Правительства Саратовской области И.Д.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям А., Г.Ю., Г.О., К.А.А. о признании недействующим в части Закона Саратовской области от 02 августа 2012 года № 123-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области",

установил:

25 июля 2012 года Саратовской областной Думой принят и 02 августа 2012 года Губернатором Саратовской области подписан Закон Саратовской области № 123-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области" (далее - Закон Саратовской области), первоначальный текст которого опубликован 4 августа 2012 года в издании "Собрание законодательства Саратовской области" (№ 27 июль - август 2012 года).
А., Г.Ю., Г.О. и К.А.А. обратились в Саратовский областной суд с заявлениями об оспаривании Закона Саратовской области, в котором, с учетом уточнений заявленных требований, просят признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу пункт 3 части 8 и часть 10 статьи 6 Закона Саратовской области в той мере, в какой исключается указание срока формирования специализированного государственного жилищного фонда области, предназначенного для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет; а также часть 10 статьи 6 Закона Саратовской области в части слов "в порядке очередности по времени постановки на специализированный жилищный учет для лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет".
Оспариваемые нормы Закона Саратовской области, по мнению заявителей, противоречат Федеральному закону от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральному закону от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", части 1 статьи 109 Жилищного кодекса Российской Федерации и нарушают право заявителей на жилище.
Заявители А., Г.Ю., Г.О., К.А.А. в суд не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, представлены заявления о рассмотрения дела в их отсутствие. При таких обстоятельствах в соответствии с положениями частей 1 и 3 статьи 167, части 2 статьи 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся заявителей.
Представители заявителей К.Н.А. и К.Н.В. в судебном заседании требования поддержали.
Представители Саратовской областной Думы Н.А.А. и Ш., представители министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области С. и П., представитель Правительства Саратовской области И.Д.В. в судебном заседании требования заявителей не признали по тем основаниям, что оспариваемый Закон принят в пределах компетенции Саратовской областной Думы и не противоречит федеральному законодательству.
Выслушав объяснения представителей заявителей и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Саратовской области Новичкова Е.А., полагавшего заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии со статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Судом установлено, что заявитель А. относится к категории лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, 13 декабря 2012 года в возрасте 22 лет он был принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении по договору социального найма из государственного жилищного фонда области. Кроме того, вступившим в законную силу решением Кировского районного суда г. Саратова от 6 февраля 2014 года на министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области возложена обязанность предоставить А. благоустроенное жилое помещение по договору найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда области.
Заявитель К.А.А. 21 августа 2012 года в возрасте 25 лет был принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении как лицо, ранее имевшее статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Заявитель Г.О. 25 февраля 2014 года в возрасте 25 лет была принята на жилищный учет в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения как лицо, ранее имевшее статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Заявитель Г.Ю. 30 сентября 2014 года в возрасте 26 лет была принята на жилищный учет в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения как лицо, ранее имевшее статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Кроме того, вступившим в законную силу решением Кировского районного суда г. Саратова от 18 декабря 2014 года на министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области возложена обязанность предоставить заявителю благоустроенное жилое помещение по договору найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда области.
Поскольку список лиц, признанных нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договору найма специализированного жилого помещения из государственного специализированного жилищного фонда области, является единым и содержит, в том числе граждан со вступившими в законную силу судебными решениями, жилые помещения указанным гражданам предоставляются из специализированного государственного жилищного фонда области, предназначенного для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет, заявители являются субъектами оспариваемого Закона Саратовской области, а их права затрагиваются теми его положениями, которыми предусмотрен порядок реализации возникшего права на предоставление жилья.
Пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи и детства, социальная защита и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
На основании Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" установлена федеральная гарантия обеспечения бесплатным жильем для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Вступившим в действие с 1 января 2013 года Федеральным законом от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ изложена в новой редакции статья 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ, устанавливающая основания и порядок предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда для граждан указанной категории по договору найма специализированного жилого помещения, основания и порядок заключения с нанимателями договоров социального найма после окончания срока действия договора найма специализированного жилого помещения, а также определяющая вопросы, подлежащие регулированию субъектами Российской Федерации.
При этом в статье 1 данного Закона определены понятия категорий лиц, на которые он распространяется, это:
дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;
дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного родителя или обоих родителей в связи с лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), объявлением их умершими, установлением судом факта утраты лицом попечения родителей, отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклонением родителей от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, а также в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны, в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке;
лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с настоящим Федеральным законом право на дополнительные гарантии по социальной поддержке.
В Жилищном кодексе Российской Федерации предусмотрены нормы о специализированном жилищном фонде для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при этом из названного Кодекса исключены нормы о внеочередном предоставлении гражданам указанной категории жилых помещений по договорам социального найма.
В главе 9 Жилищного кодекса Российской Федерации "Жилые помещения специализированного жилищного фонда" часть 1 статьи 92 дополнена пунктом 8, в соответствии с которым в число видов жилых помещений специализированного жилищного фонда включен такой вид, как жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и введена новая статья 98.1 "Назначение жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
В главу 10 Кодекса "Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими" введена новая статья 109.1 "Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Статья 103 главы 10 дополнена новой частью 5 о недопустимости выселения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта.
Предусмотренный Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, дополнен указанием на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями.
Новому порядку обеспечения жилыми помещениями придана обратная сила в том случае, если до 1 января 2013 года дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали свое право на обеспечение жилыми помещениями.
Согласно указанным законодательным изменениям на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается основная ответственность за решение жилищной проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Для реализации нового порядка обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, федеральным законодателем предписано разработать соответствующее законодательство субъектов Российской Федерации, в котором определить порядок формирования специализированного жилищного фонда для лиц указанной категории и порядок формирования списка лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями.
С учетом указанных положений действующего законодательства оспариваемый заявителями в части Закон Саратовской области принят в пределах компетенции представительного (законодательного) органа Саратовской области.
При этом в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, разработанных на основе Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ, не могут содержаться ограничения, не предусмотренные указанными федеральными законами и не следующие из федерального законодательства.
До 1 января 2013 года дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечивались жилыми помещениями по договорам социального найма из фонда социального использования во внеочередном порядке. Внеочередной порядок обеспечения жилыми помещениями не предполагал ведения какого-либо учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставления жилых помещений в порядке очередности.
С 1 января 2013 года таким гражданам в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются жилые помещения по договорам найма специализированных жилых помещений. Жилые помещения предоставляются указанным лицам по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены указанным лицам ранее, чем по достижении ими возраста 18 лет. По заявлению в письменной форме указанных лиц, достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.
Для этой цели согласно пункту 3 этой же статьи органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируется список указанных лиц (далее - Список).
По смыслу закона, жилые помещения специализированного жилищного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляются указанным гражданам по общему правилу немедленно по достижении ими 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия.
Иные случаи предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ранее достижения ими возраста 18 лет могут быть установлены в законодательстве субъекта Российской Федерации.
Таким образом, жилые помещения специализированного жилищного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должны предоставляться немедленно после наступления предусмотренных в Федеральном законе от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ и законодательстве субъектов Российской Федерации обстоятельств.
Как следует из содержания приведенных правовых норм, федеральный законодатель определил основания и условия предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений лицам, указанным в абзаце первом пункта 1 статьи 8 Федерального закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
При этом ни статья 8 Федерального закона о социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ни иные статьи указанного Закона не устанавливают очередность внутри Списка в качестве условия предоставления жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения соответствующей категории граждан.
Содержащееся в пункте 3 статьи 8 Федерального закона о социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, указание на то, что формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, само по себе не означает, что предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений должно осуществляться в соответствии с какой-либо очередностью.
В данном случае установление законом субъекта Российской Федерации порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений предполагает установление процедурных правил по формированию Списка, определение перечня документов, которые должны быть представлены, органа, в который должны быть представлены соответствующие документы, и т.п.
По своей сути формирование субъектом Российской Федерации Списка означает констатацию уполномоченным на то органом наличия предусмотренных федеральным законом оснований для реализации указанной категорией лиц права на предоставление жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения.
Кроме того, формирование Списка может иметь своей целью определение потребности в соответствующих объемах ежегодного финансирования (объем субвенций), выделяемого на цели обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. С учетом особенностей правовой природы категории дел об оспаривании нормативных правовых актов суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований в целях обеспечения полноты их проверки. Также в интересах законности суд может выйти за пределы заявленных требований и в порядке абстрактного нормоконтроля проверить оспариваемый нормативный правовой акт в полном объеме. Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами, указанными в заявлении.
В связи с приведенными положениями процессуального закона следует проанализировать Закон Саратовской области № 123-ЗСО в полном объеме, проверив его как на соответствие федеральному законодательству и требованию о правовой определенности, так и на отсутствие коррупциогенных факторов.
Анализируемый Закон Саратовской области не содержит положение, устанавливающее предмет его правового регулирования. Однако из наименования Закона следует, что он разработан в целях регулирования правоотношений, связанных с обеспечением дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области. Также Закон не содержит положений, в которых бы указывались используемые в нем понятия.
При этом, как указывалось выше, объем этих гарантий, условия возникновения права на их получение и категории лиц, на которых распространяются эти гарантии, установлен федеральным законом.
Согласно позиции представителей Саратовской областной Думы Законом Саратовской области в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусмотрена новая категория лиц, относящихся к детям сиротам, - это лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет. Для данной категории законодателем субъекта установлена очередность предоставления жилья, что, по мнению его представителей, не является выходом за пределы компетенции и нарушением федерального законодательства, так как исполнение закона в указанной части относится к расходным обязательствам субъекта.
С такой позицией согласиться нельзя по следующим основаниям.
Категория "лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет" в тексте закона области не обозначается как отдельная, все положения относительно порядка постановки на учет, формирования Списка, порядка распределения жилых помещений, формирования специализированного жилищного фонда и т.д. приводятся применительно ко всем трем категориям.
Исключение составляет только часть 11 статьи 5, определяющая условия приобретения права на получение жилья для лиц этой категории, согласно которой "граждане, достигшие возраста 23 лет, которые до достижения данного возраста имели статус детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, но не реализовали в установленном порядке право на предоставление им жилого помещения по договору социального найма, сохраняющие право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в соответствии с Законом Саратовской области от 23 апреля 2012 года № 64-ЗСО "О внесении изменений в Закон Саратовской области "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области" (в редакции, действовавшей до 1 января 2013 года), а также дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поставленные на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма из государственного жилищного фонда области и не реализовавшие в установленном порядке право на предоставление жилого помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда области в соответствии с Законом Саратовской области от 02 августа 2007 года № 150-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области" (в редакции, действовавшей до 1 января 2013 года), включаются в список, указанный в части 10 настоящей статьи, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. Граждане, поставленные на учет в один и тот же день, месяц и год, указываются в списке в алфавитном порядке".
Таким образом, Закон Саратовской области предусмотрел для лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет, возможность реализовать право на жилое помещение, которое они имели, но не смогли реализовать по не зависящим от них причинам.
Указанное положение Закона Саратовской области направлено на защиту детей-сирот, достигших предельного возраста, установленного федеральным законодателем, которые не реализовали свое право своевременно по не зависящим от них обстоятельствам. Трое заявителей по данному делу (Г.Ю., Г.О. и К.А.А.) относятся именно к этой категории.
При этом, как следует из приведенного выше федерального законодательства и его правоприменительной практики, достижение лицом из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возраста 23 лет, которое было принято на учет нуждающихся в жилом помещении до 23-летнего возраста, не может служить основанием для отказа в реализации таким лицом права на внеочередное предоставление жилья, которое не было им получено в период до достижения возраста 23 лет. В оспариваемом Законе Саратовской области данное положение получило законодательное закрепление, что не является установлением дополнительной категории лиц, имеющих право на обеспечение жильем в рамках полномочий законодательной власти субъекта, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а относится к реализации предусмотренного в статье 5 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ права субъекта устанавливать дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые предоставляются по правилам, предусмотренным федеральным законодательством.
Кроме того, как следует из представленного заявителями лингвистического исследования № 1131 от 10 февраля 2015 года, наименования "лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет" (формулировка Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ) и "лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет" (формулировка Закона Саратовской области № 123-ЗСО) относятся к одной и той же категории лиц, семантически (по значению) они тождественны.
Ссылка представителей Саратовской областной Думы на то, что так как данная дополнительная гарантия является расходным обязательством субъекта, законодатель имел право определить свои условия ее предоставления, не соответствует закону, поскольку в Федеральном законе прямо указано, что дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение относятся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации (пункт 8 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ). При этом законодателю субъекта не предоставлено право на установление дополнительных условий и изменение порядка, установленного федеральными законами.
Таким образом, суд приходит к выводу о признании требований заявителей об оспаривании положений Закона Саратовской области в части установления очередности предоставления жилья для указанной категории лиц подлежащими удовлетворению, так как в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, разработанных на основе Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ, не могут содержаться ограничения, не предусмотренные указанными федеральными законами и не следующие из федерального законодательства.
На основании изложенного следует признать недействующими часть 11 статьи 5 в части слов "...в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. Граждане, поставленные на учет в один и тот же день, месяц и год, указываются в списке в алфавитном порядке" и часть 10 статьи 6 в части слов: "...в порядке очередности по времени постановки на специализированный жилищный учет для..." Закона Саратовской области № 123-ЗСО от 02 августа 2012 года "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области". Часть 8 статьи 6 Закона Саратовской области изложена следующим образом: "На основании уточненного списка и выверенного списка с учетом поступивших заявлений уполномоченный государственный орган области в сфере жилищных отношений:
1) ежегодно в срок не позднее 1 мая формирует и утверждает единый сводный список (реестр) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет (далее - сводный список) (приложение 9);
2) готовит предложения по формированию и распределению средств областного бюджета для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет;
3) организует в порядке, установленном федеральным законодательством, формирование специализированного государственного жилищного фонда области в границах городских округов (за исключением закрытых административно-территориальных образований) и в границах административных центров муниципальных районов".
Как следует из содержания указанной части статьи 6 Закона, сроки совершения уполномоченным государственным органом области в сфере жилищных отношений перечисленных в ней действий установлены не во всех случаях.
В частности, не установлены сроки, в которые должны быть совершены следующие действия:
- подготовлены предложения по формированию и распределению средств областного бюджета для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет;
- организовано в порядке, установленном федеральным законодательством, формирование специализированного государственного жилищного фонда области в границах городских округов (за исключением закрытых административно-территориальных образований) и в границах административных центров муниципальных районов.
Информация о подзаконных нормативных правовых актах, которыми сроки осуществления указанных действий регламентируются или должны регламентироваться, отсутствует.
По мнению заявителей, отсутствие конкретно определенных сроков для совершения перечисленных в законе действий позволит ответственному должностному лицу указанного уполномоченного государственного органа не совершать эти действия либо совершать их по необходимости на свое усмотрение.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии в приведенных выше положениях Закона Саратовской области коррупциогенного фактора "широта дискреционных полномочий" по признаку отсутствия сроков принятия решения.
Представители Саратовской областной Думы ссылаются на то, что формирование специализированного жилищного фонда (порядок, бюджетное финансирование и сроки) определены подпрограммой 5 "Обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", утвержденной постановлением Правительства Саратовской области от 20 ноября 2013 года № 645-П (в редакции от 30 сентября 2014 года) "О государственной программе Саратовской области". Действительно, данные вопросы отражены в указанной подпрограмме, но при ее детальном изучении усматривается подтверждение выводов о широте дискреционных полномочий ввиду отсутствия регулирования законом области сроков формирования жилищного фонда, что позволило органу исполнительной власти - Правительству Саратовской области, на которое в лице его министерства возложена обязанность по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, произвольно установить несоответствующие федеральному законодательству сроки.
Так, в подпрограмме предусмотрены сроки ее реализации 2014 - 2020 годы, при изложении целевых показателей подпрограммы указано количество детей-сирот, обеспеченных жильем, с 637 в 2012 году до 850 в 2020 году, количество детей-сирот, у которых возникло, но не реализовано право на получение жилого помещения, с 3490 человек в 2012 году до 850 человек в 2019 году. Если объем финансирования указан на каждый год, то относительно формирования специализированного жилищного фонда указана только его примерная общая площадь к 2020 году.
Таким образом, приведенная подпрограмма не только не содержит конкретных сроков, но и прямо противоречит требованиям федерального законодательства, которое на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагает основную ответственность за решение жилищной проблемы детей-сирот и предусматривает предоставление им жилья по общему правилу немедленно по достижении ими 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Право отсрочить обязанность предоставления жилья детям-сиротам властям субъекта, как то сделано в приведенной подпрограмме до 2020 года, федеральным законодательством не предоставлено.
При этом часть 10 статьи 6 Закона Саратовской области предусматривает что: "уполномоченный государственный орган области в сфере жилищных отношений по мере формирования специализированного государственного жилищного фонда области в срок не позднее наступления возраста 18 лет у детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании срока пребывания в образовательных организациях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования либо по окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях при наличии соответствующего заявления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в порядке очередности по времени постановки на специализированный жилищный учет для лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет:
1) уточняет, имелись ли изменения в имущественном положении лиц, указанных в абзаце первом настоящей части, в порядке, установленном частью 11 настоящей статьи;
2) в месячный срок со дня получения документов, указанных в части 11 настоящей статьи:
а) принимает решение о предоставлении лицам, указанным в абзаце первом настоящей части, жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда области с учетом требований статьи 7 настоящего Закона;
б) проводит распределение жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда области на основании жеребьевки, порядок проведения которой определяется в соответствии с частью 12 настоящей статьи;
3) заключает договоры найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда области в месячный срок со дня проведения жеребьевки. Указанные договоры являются основанием для вселения в предоставляемые жилые помещения лиц, указанных в абзаце первом настоящей части".
Таким образом, совершение действий по обеспечению жильем детей-сирот органом исполнительной власти Законом области поставлено в зависимость от формирования жилищного фонда, что само по себе недопустимо, так как федеральный законодатель не предоставил возможности введения дополнительных условий для обеспечения жильем детей-сирот.
Не могут быть приняты во внимание доводы заинтересованных лиц о необходимости сохранения условия наличия специализированного жилого фонда для определения возможности совершения органом исполнительной власти действий по предоставлению конкретных жилых помещений детям-сиротам и приравненным к ним гражданам, так как данное обстоятельство при реализации закона на практике служит основанием для несовершения органом исполнительной власти действий, направленных на немедленное обеспечение детей-сирот жилыми помещениями, что подтверждается перепиской заявителей с министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области. Не являются состоятельными доводы об отсутствии финансирования строительства и приобретения специализированного жилого фонда, чем обусловлена необходимость законодательного закрепления данного условия, так как согласно сообщению Министерства финансов Российской Федерации от 27 февраля 2015 года (т. 2 л.д. 138) предусмотренные соглашениями о предоставлении субсидий денежные средства в 2013 году Министерством финансов Российской Федерации были перечислены в бюджет Саратовской области в соответствии с заявкой региона в полном объеме бюджетных ассигнований. Поскольку в 2013 году эффективность использования Саратовской областью субсидий составила менее 100%, объем субсидий бюджету региона на 2014 год был сокращен от предусмотренного законом на 20%.
Таким образом, отсутствие четкого правового регулирования порядка формирования специализированного жилищного фонда в оспариваемом Законе области приводит к ненадлежащему исполнению органами государственной власти обязанностей по обеспечению жильем детей-сирот и приравненных к ним граждан.
При таких обстоятельствах в совокупности с приведенными выше положениями относительно сроков формирования жилищного фонда суд приходит к выводу о несоответствии Закона области в оспариваемой части федеральному законодательству.
На основании изложенного требования заявителей следует удовлетворить и признать недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу Закон Саратовской области № 123-ЗСО от 02 августа 2012 года "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области" в части:
- пункта 3 части 8 статьи 6 в той мере, в какой исключается указание срока формирования специализированного государственного жилищного фонда области, предназначенного для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет;
- части 10 статьи 6 в части слов "по мере формирования специализированного государственного жилищного фонда".
При этом довод представителя Саратовской областной Думы о невозможности в судебном порядке признать несоответствующей закону норму по причине отсутствия указания в ней срока совершения действий ввиду нарушения принципа разделения властей в Российской Федерации не является состоятельным, поскольку судом ставится вопрос о необходимости приведения существующей нормы закона области в соответствие с требованиями федерального закона, а не принятия нового нормативного акта или его части.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию актов, вторгающихся в компетенцию другого органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределенность, к коррупциогенному фактору.
В приведенном контексте в ходе рассмотрения дела были проанализированы следующие положения оспариваемого Закона Саратовской области.
Часть 9 статьи 6 Закона в части неуказания срока или периодичности корректировки сводного списка.
В первом абзаце указанной нормы предусмотрено, что "сводный список корректируется в порядке, определенном уполномоченным государственным органом области в сфере жилищных отношений", и приведены случаи, в которых эта корректировка необходима. Между тем какие-либо сроки проведения корректировки относительно обстоятельств, предусмотренных законом как основания для ее проведения, либо периодичность ее проведения в законе не указаны.
При этом из сообщения министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области следует, что до рассмотрения настоящего дела какого-либо нормативного акта, регулирующего данный вопрос, уполномоченным органом исполнительной власти принято не было.
В судебное заседание представителями заинтересованных лиц представлен приказ министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области № 172 от 13 мая 2015 года "Об определении порядка корректировки сводного списка (реестра) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет". Из анализа представленного нормативного акта следует, что несмотря на то, что в части первой указано, что "настоящим порядком определяется кем, когда, в каких случаях и как осуществляется корректировка (внесение изменений) единого сводного списка (реестра)" детей-сирот и приравненных к ним граждан, последующее его содержание регламентирует указанные вопросы только в части указания должностного лица и электронной формы проведения корректировки со ссылкой на часть 9 статьи 6 Закона Саратовской области.
Таким образом, по причине отсутствия порядка и сроков корректировки сводного списка, который является основанием для предоставления жилых помещений, возможно несовершение исполнителями действий по своевременному внесению в список детей-сирот, что может безосновательно воспрепятствовать получению ими жилья ввиду невозможности участия в жеребьевке. Это подтверждается и объяснениями представителя министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в судебном заседании, подтвердившего, что сводный список утверждается один раз в год 1 мая, и именно тогда в него вносятся все необходимые корректировки. В случае возникновения необходимости внесения изменений в список после этой даты такие изменения вносятся только в следующем году, что лишает права лиц, имеющих право на получение жилья по оспариваемому Закону, участвовать в его распределении до момента включения в сводный список.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что в отсутствии срока или периодичности корректировки списка усматривается установление для правоприменителя необоснованной широты дискреционных полномочий, а также отсутствие или неполнота административных процедур, что относится к коррупциогенному фактору.
Эти же коррупциогенные факторы усматриваются в части 12 статьи 6 Закона Саратовской области, согласно которой "порядок проведения жеребьевки по распределению жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда определяется уполномоченным государственным органом области в сфере жилищных отношений", тогда как подпункт "б" пункта 2 той же статьи предусматривает, что уполномоченный государственный орган области в сфере жилищных отношений проводит распределение жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда области на основании жеребьевки, порядок проведения которой определяется в соответствии с частью 12 настоящей статьи.
Таким образом, основной момент по установлению порядка распределения имеющихся жилых помещений, которых крайне недостаточно для обеспечения всех детей-сирот в области, передан на полное усмотрение органу исполнительной власти. В результате министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области распределяет жилые помещения по установленным им же правилам.
Приказ министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 22 марта 2013 года № 65 "Об утверждении порядка проведения жеребьевки для распределения жилых помещений, предоставляемых гражданам из государственного жилищного фонда Саратовской области" приобрел силу нормативного акта в период рассмотрения настоящего дела, так как был опубликован 24 апреля 2015 года.
Из содержания утвержденного им порядка проведения жеребьевки следует:
"3.1. Не позднее чем за 5 (пять) рабочих дней до проведения жеребьевки распоряжением министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области утверждается список граждан, имеющих право на получение жилых помещений из государственного жилищного фонда Саратовской области, сформированный на основании Протокола рабочей группы.
3.7. Жеребьевка осуществляется путем оглашения фамилии, имени, отчества гражданина, претендующего на получение жилого помещения, в последовательности, указанной в списке, утвержденном распоряжением министерства. Оглашение фамилии, имени, отчества осуществляется секретарем рабочей группы. Затем из барабана извлекается конверт и оглашается адрес жилого помещения, указанного в извлеченном конверте. Извлечение конверта из барабана осуществляется одним из граждан, претендующих на получение жилого помещения и присутствующих на проведении жеребьевки, избираемым путем проведения голосования среди указанных граждан".
Таким образом, из-за установления для правоприменителя необоснованной широты дискреционных полномочий, в том числе отсутствия условий и оснований принятия решения, возможно выборочное изменение объема прав (например, права на внеочередное получение жилья) по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц). А отсутствие в нормативном акте административных процедур привело к тому, что основной и конечный этап обеспечения жильем детей-сирот и приравненных к ним граждан уполномоченным органом исполнительной власти регулируется правилами, допускающими усмотрение органа исполнительной власти в части составления и утверждения списка граждан, участвующих в жеребьевке, отличного от утвержденного в соответствии с законом сводного списка. Между тем порядок составления этого списка никем не определен. Процедура проведения жеребьевки предусматривает очередность, что прямо противоречит как федеральному законодательству, так и закону субъекта.
На основании изложенного суд приходит к выводу о необходимости признания недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу Закон Саратовской области № 123-ЗСО от 02 августа 2012 года "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области" в части:
- части 9 статьи 6 в части неуказания срока или периодичности корректировки сводного списка;
- часть 12 статьи 6 полностью.
Определяя момент, с которого Закон Саратовской области надлежит признать недействующим, суд учитывает, что данный нормативный правовой акт до рассмотрения дела судом применялся и на его основании были реализованы права и обязанности граждан, в связи с чем приходит к выводу о признании его недействующим и не подлежащим применению с момента вступления настоящего решения в законную силу, что согласуется с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также правовой позицией, изложенной в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части".
В соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года № 2124-1 (с последующими изменениями) решение суда (его резолютивная часть) подлежит опубликованию Саратовской областной Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление А., Г.Ю., Г.О., К.А.А. о признании недействующим в части Закона Саратовской области от 02 августа 2012 года № 123-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области" удовлетворить.
Признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу:
- часть 11 статьи 5 в части слов "...в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. Граждане, поставленные на учет в один и тот же день, месяц и год, указываются в списке в алфавитном порядке.";
- пункт 3 части 8 статьи 6 в той мере, в какой отсутствует указание срока формирования специализированного государственного жилищного фонда области, предназначенного для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет;
- часть 9 статьи 6 в той мере, в какой отсутствует указание срока или периодичности корректировки сводного списка;
- часть 10 статьи 6 в части слов "...по мере формирования специализированного государственного жилищного фонда...";
- часть 10 статьи 6 в части слов "...в порядке очередности по времени постановки на специализированный жилищный учет для...";
- часть 12 статьи 6 полностью Закона Саратовской области от 02 августа 2012 года № 123-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области".
Решение суда после вступления в законную силу в соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года № 2124-1 (с последующими изменениями) подлежит опубликованию Саратовской областной Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.
Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Председательствующий судья
Н.А.МАКАРОВА

Мотивированное решение
составлено 29 мая 2015 года


------------------------------------------------------------------